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孤鸿萍影之霏霏“细语”

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【原】食药改革乱象  

2014-09-05 14:59:07|  分类: 观察思考 |  标签: |举报 |字号 订阅

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已经拖了一年多的食品药品监管体制改革,在全国范围内到目前为止还没有最终尘埃落定。行动比较早的陕西和甘肃按照国务院的改革方案,已经基本完成了体制改革、职能划转,而大多数省份则是改革进度不一。

在经历了长达近一年的等待和观望之后,一些省份才从2014年下半年开始启动市县层面的食药监管体制改革。而令人意想不到的是个别省市、自治区却没有参照国务院设计的机构改革模式成立食药局,而是采用了市场局的模式,一时间全国食药体制、乃至整个社会主义统一大市场的市场监管体制改革出现了前所未有的乱局。

据笔者搜集各方面信息所掌握的情况,从全国范围看,至少有深圳、浙江、天津、辽宁、吉林、上海浦东新区、重庆两江新区、武汉东湖新区等地都相继实施了市场局改革模式。所谓市场局,指的是将工商、质检、食药——有的地方还整合了物价——等部门合并成一个部门,实现统一市场监管。而要不要把改革紧迫性及专业性更强的食品药品监管也纳入其中,各地多有分歧。

一场改革还没有完成,却嫁接了另外一场改革,这不可避免地招致种种矛盾和乱象。可以说从2013年即已启动的食品药品监管体制改革,已经拖的太久,并且在各地的实际落实过程中,因为部门之间的利益博弈乃至地方政府的一些不同的现实考虑,使得这场改革一拖再拖,并且与最初的改革设想和目的也渐行渐远。也就是说改革到底是为了什么、要解决什么问题,好像已经不重要了,各地陷入了为改革而改革的怪圈,化解食品安全监管的大局却被集体遗忘了。

一些发达国家的成熟经验表明,食品药品监管因其特殊的重要性和专业性,不适合放到统一的市场监管体系当中,市场监管体系可以统一,但食品药品监管一直是典型的专项职能,很少被合并或分割。如美国有专门的食品药品监管局(FDA),也有监管一般市场秩序的联邦贸易委员会,而英国则专设药品和健康产品管理局;日本则由厚生劳动省监管除农产品之外的食品安全。由此可见,市场监管的对象是各类市场主体的交易行为,目的是维护市场秩序;而食药监管的对象是特定产品的质量安全,属于公共安全的范畴,两者的定位是截然不同的。

此外,从国内先行地区的改革实践也间接的证明了上述命题。深圳早在2009年就组建了市场监管局,并将从农田到餐桌的全链条食品安全监管职能纳入其中,但几年的实践证明效果不佳。本轮机构改革中,深圳市又将食品安全监管职能从市场监管局划转出来,组建了独立的食品药品监管局。深圳的经验表明,各地如果“为改革而改革”,不考虑监管实际,将来很可能要“返工”。

然而事情似乎远没那么简单。据相关媒体报道,深圳在最近几个月的市场改革又陷入了“为改而改”的泥沼。在这一轮改革中,深圳在市场和质量监督管理委员会之下,设立了市场分局和食药分局,形成了“上面一个委,委里六个处,掌管人财物”的局面,而具体工作则由两个分局承担。这不仅进一步弱化了食药监管地位,而且改革后两个分局的自主权被市场委掌握,工作量和责任却更大了。

虽然全国食药改革尚未完成,但食品安全的严峻形势和责任追究机制,导致各地都强调监管职责下沉,而实际上往往是权力没有下沉,责任都沉下去了。更要命的是,因为各地食药监管体制改革迟迟不能落地,或者已经落地也是被放置到了一个相对弱势的地位,人员和编制相对还不稳定,并且不能保证投入足够的执法力量,从而直接影响到现实的监管执法工作有效开展。

有专家指出,普通公务员从开始接触到完全胜任一线食品药品监督执法,至少需要两年全职工作时间,专业成长难度较大。特别是采用市场局改革模式的地区,现实中大部分市场监管所急缺专业人才,有的执法人员进药店不知道做什么,只会问店主要营业执照。据相关媒体披露,武汉市食药监局的一名工作人员举了一个例子:一家明显存在卖假药的药店,在市民举报后,基层执法队伍去了却发现不了,还惊动了药店,把假药全部藏匿起来,最后案件无法查实。

总之,此轮以食品药品监督管理体制改革为重点的市场监管体制改革,在我们国家三十多年的改革实践中,出现了罕见的久拖不决的乱象。这与各地、各部门之间的利益博弈和对改革的理解不同有关,其实与顶层设计也有绝大的关系。如果顶层设计目标明确,贯彻得力,不给地方那么多自主权,就不会出现这样的乱局。

民以食为天,药品更是关系国民生命健康安全的关键领域,对上述领域的监管其重要性和专业性是不言而喻的,所以把食药监管单独列出来也是题中应有之义。当然了其他市场监管体系的整合也不是不可以,关键是要分清主次先后,食药监管体制改革没有落地之前,不宜开始另外一场改革,否则出现乱局和自相矛盾的现象就是不可避免的。

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